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无解的边境线,无望的“硬脱欧”

来源:文汇报2019-08-19 10:14

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  作者:上海外国语大学英国研究中心副教授 陈琦

  英国《星期日泰晤士报》17日援引英国内阁办公厅一份机密文件报道,英国政府认为,如果真的出现“无协议脱欧”情况,英国北爱尔兰地区与爱尔兰之间今后可能设置“硬边界”,即重新设置实体海关和边防检查设施。现有避免全面检查的计划届时将没有办法继续。

  英国“脱欧”的新期限是10月31日。首相约翰逊多次强调英国必须在新期限以前完成“脱欧”,即使这样做的代价是“无协议脱欧”。约翰逊要求和欧盟重谈“脱欧”协议的法律条款部分,特别是取消旨在避免北爱尔兰与爱尔兰之间恢复“硬边界”的“备份安排”。但欧盟一直坚持“备份安排”不容重新谈判。

  在英国与欧盟的“脱欧”谈判中,有关北爱尔兰边境的“备份安排”始终是争论的焦点。

  爱尔兰岛在政治上分南北两部分。南部是爱尔兰共和国,属于欧盟成员国;北爱尔兰地区则是英国的一部分。当英国未“脱欧”时,爱尔兰共和国和英国北爱尔兰的边境只是一条寻常的欧盟内部成员国之间的边界线,人员、货物自由往来。“脱欧”之后,这条约500公里长的边境就变为“欧盟区与非欧盟区的边界”,从而需要受到相应的监管。

  根据前首相特雷莎·梅与欧盟所谈的协议,如果英欧双方在“脱欧”过渡期内无法协商出一份关于北爱尔兰地区贸易的妥善方案,在过渡期结束时将启动“备份安排”,即英国正式“脱欧”后,在英国与欧盟达成未来贸易关系的具体协议之前,英国北爱尔兰地区依然暂时留在欧洲单一市场和关税同盟内,遵循欧盟规则,与爱尔兰共和国保持“脱欧”前的双边现状,直至达成各方都能接受的新的安排。

  这份令欧盟和爱尔兰共和国满意的“备份安排”,却在英国引起巨大的反对声浪,是导致“脱欧”谈判搁浅、特雷莎·梅下野的重要原因。

  北爱尔兰问题对于英国而言,具有显著的政治、安全与外交敏感性。1801年,英国正式将爱尔兰合并为本土的一部分,少量新教徒把持了爱尔兰议会、控制了大量土地,而占据当地人口大多数的爱尔兰天主教徒生活贫困,流离失所。1921年,爱尔兰南部地区独立,成为爱尔兰共和国。之后,爱尔兰民族主义者一直在争取全岛的统一,北爱地区暴力冲突不断,持续30年之久,付出3500人死亡的惨痛代价。直至1998年,英国政府、爱尔兰政府与北爱尔兰各党派签署《耶稣受难节协议》,北爱尔兰才实现了长久和平。

  上世纪的历史教训,让英国、爱尔兰、欧盟达成一致,即便“脱欧”,北爱尔兰地区与爱尔兰共和国间也不再构筑过去的“硬边界”。《英国与爱尔兰共同旅行区协议》《耶稣受难节协议》里的条款也保证了英爱双方不在这条边界上进行实体检查或设置基础设施。然而,问题在于,如何保证这条边界不会成为英国货物和人员进入欧盟区或欧盟货物和人员进入英国的后门?“脱欧”之后,这条边界肯定是需要监管的,但又不能以传统的边境检查站的形式,那么,令英国、爱尔兰共和国、北爱尔兰地区、欧盟都能接受的边界形式是什么?有建议设置电子边检,但很快发现目前缺乏相关的成熟技术。另有建议既然爱尔兰的陆地上不能再建边检站,那么边检就设在北爱尔兰与不列颠岛之间,毕竟环绕四周的海洋形成了天然的屏障。但是,这样的安排,将导致北爱尔兰地区与英国其他地区之间出现法规与管制的壁垒,这相当于在英国国内划出了一条边界。

  现在有关“备份安排”谈判的核心困难,在于解决不了欧盟外部边界规则与英爱共同旅行区协议的矛盾。英国既不能为了“脱欧”而放弃“共同旅行区”,因为这可能导致北爱来之不易的和平局面再次被打破;又不能将英欧边界后撤到不列颠岛与北爱之间去隔海相望,因为这可能导致北爱地区与英国的离心力增强,提高主张与爱尔兰统一的呼声。英国可以说是左右为难。

  同时,“备份安排”让英国无法接受的还包括,北爱尔兰边界安排不设明确的期限,也不允许英国单方面叫停。批评者认为,这些都是对英国不公平的条款,是对英国主权的损害。

  废除“备份安排”是当前英国的主流民意。约翰逊宣称,若要避免“无协议脱欧”,就必须撤除有关北爱尔兰的“备份安排”,与包含“备份安排”的协议相比,“无协议脱欧”都能显得更好。从法理上讲,根据《里斯本条约》第50条第3款规定,如果英国不再提出延期申请,如果英国和欧盟双方都不做丝毫让步,那么“无协议脱欧”的可能性就不能排除。倘若这种情况真的发生了,10月31日午夜一过,英国自动退出欧盟、退出欧洲共同市场和关税同盟、退出欧洲法庭和欧洲议会,退出欧盟内部的各种协会和组织。英欧贸易关系直接从最高等级的共同市场跌到世界贸易组织的基本规则,尽管英国单方面表示不会对欧盟国家的商品与服务征收关税,但欧盟并未作出对等承诺。

  失去了欧盟的经济腹地,伦敦的国际金融中心地位将面临严峻挑战。根据英格兰银行的测算,“无协议脱欧”会导致英国GDP在一年内萎缩8%,英镑暴跌25%。同时可以预见,北爱尔兰地区的和平稳定前景令人忧心,苏格兰独立的呼声会更加响亮。就算是技术层面的边境管理,也需要增派大量人手和设备。这在短短两个月的时间内几乎是不可能完成的任务。所以,“无协议脱欧”的概率事实上很低,不过倘若真的发生,短期内英国的社会经济震荡无法避免。

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